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發(fā)展改革委
2014年是全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的第一年，改革是今年政府工作的首要任務，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點。根據(jù)《中央全面深化改革領導小組2014年工作要點》和今年《政府工作報告》的部署，現(xiàn)就2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務提出以下意見。
一、切實增強改革的責任感和緊迫感
做好2014年經(jīng)濟體制改革工作，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，按照全面深化改革的總目標和黨中央、國務院的決策部署，把改革貫徹到政府工作的各個方面，貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域各個環(huán)節(jié)。要緊緊抓住推動發(fā)展和改善民生中的難題，從群眾最期盼的領域改起，從制約經(jīng)濟社會發(fā)展最突出的問題改起，從社會各界能夠達成共識的環(huán)節(jié)改起，優(yōu)先推出對穩(wěn)增長、調(diào)結構、惠民生有直接效果的改革舉措。
各地區(qū)、各部門要充分認識深化經(jīng)濟體制改革的重要性和緊迫性，深刻理解其科學內(nèi)涵和本質(zhì)要求，發(fā)揮經(jīng)濟體制改革牽引作用，充分調(diào)動各方面積極因素，處理好解放思想和實事求是的關系、整體推進和重點突破的關系、全局和局部的關系、頂層設計和摸著石頭過河的關系、膽子要大和步子要穩(wěn)的關系、改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，把握好改革的戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向和推進方式，正確、準確、有序、協(xié)調(diào)地推進改革，努力在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得新突破。
二、加快轉(zhuǎn)變政府職能
抓好簡政放權的先手棋，進一步完善放管結合的體制機制。今年，要重點取消對投資創(chuàng)業(yè)就業(yè)影響大、對經(jīng)濟社會發(fā)展制約明顯的行政審批事項，更大限度地向市場放權、給企業(yè)松綁，更大程度地讓人民群眾受益。該下放的事項要堅決下放，充分發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理和便民服務的優(yōu)勢。深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權，推進投資創(chuàng)業(yè)便利化。
全面清理非行政許可審批事項。對面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確屬需要且符合行政許可法規(guī)定的事項，要依法履行程序。加快清理各類變相行政審批，該取消的一律取消。
加快建立和完善權力清單制度。行政審批事項一律以清單形式向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批，讓政府部門“法無授權不可為”。加快探索市場準入負面清單管理方式，逐步做到負面清單之外的事項，由市場主體依法自行決定，實現(xiàn)“法無禁止即可為”。在全國實施工商登記制度改革，落實認繳登記制，由先證后照改為先照后證，由企業(yè)年檢制度改為年報公示制度，讓市場主體不斷迸發(fā)新的活力。
進一步完善宏觀調(diào)控體系，推進宏觀調(diào)控目標制定和政策手段運用機制化。堅持權力和責任同步下放、放活和監(jiān)管同步到位。應當取消的審批事項，要真正放給市場和社會，不能避重就輕、放小留大。已經(jīng)下放的審批事項，有關部門、地方政府、基層和社會組織要聯(lián)動配合，接住管好，切實解決好“中梗阻”和“最后一公里”問題。要加強事中事后監(jiān)管，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡和科學有效的監(jiān)管機制，嚴厲懲處坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權、蓄意污染環(huán)境、違背市場公平競爭原則的行為。建立科學的抽查制度、責任追溯制度、經(jīng)營異常名錄和黑名單制度，重點監(jiān)控問題企業(yè)和違法違規(guī)經(jīng)營者。
三、著力推進財稅金融價格改革
財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度。要實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，積極推進預決算公開，建設陽光政府，讓人民群眾看明白、能監(jiān)督。實行全口徑預算管理，加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與公共預算的統(tǒng)籌力度。實行中期財政規(guī)劃管理，建立跨年度預算平衡機制。
繼續(xù)擴大營改增試點范圍，促進服務業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。改革完善消費稅制度，抑制高耗能、高污染產(chǎn)品消費，合理引導高檔消費品和高端服務消費，鼓勵居民基本生活消費。堅持正稅清費，推進煤炭資源稅改革和房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅立法相關工作。
抓緊研究調(diào)整中央與地方事權和支出責任。科學界定政府與市場邊界，充分考慮公共事項的責任性質(zhì)和受益范圍，合理劃分中央與地方、地方各級政府之間的事權和支出責任。結合稅制改革，厘清稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套。科學設定財政轉(zhuǎn)移支付的因素及權重，使轉(zhuǎn)移支付更加公開透明。
規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。推行權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。建立健全債務風險預警及應急處置機制，防范和化解債務風險。
金融體制改革要更好地服務于實體經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。加快推進利率匯率市場化改革，有序推進人民幣資本項目可兌換。進一步完善人民幣匯率市場化形成機制，加大市場決定匯率的力度，增強人民幣匯率雙向浮動彈性。有序放寬金融機構市場準入，在加強監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小銀行等金融機構，引導民間資本參股、投資金融機構和融資中介服務機構。針對中小企業(yè)特別是小微企業(yè)和“三農(nóng)”多層次、多樣化融資需求，注重發(fā)展熟悉當?shù)厍闆r、特色鮮明的地方法人銀行。推進政策性金融機構改革，健全可持續(xù)運營機制。建立存款保險制度，健全金融機構風險處置機制，保護存款人利益。加快發(fā)展多層次資本市場，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重。完善保險定價機制，建立健全農(nóng)業(yè)保險和巨災保險制度。處理好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關系，促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展。加快建立統(tǒng)一、全面、共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系，制訂金融統(tǒng)計管理條例。通過完善制度、規(guī)范秩序、加強監(jiān)管、堅守底線，切實防范系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風險。
抓住當前物價水平總體穩(wěn)定的時間窗口，積極穩(wěn)妥推進資源性產(chǎn)品和交通、電信、醫(yī)藥、醫(yī)療服務等價格改革，促進能源等重點行業(yè)改革和服務業(yè)發(fā)展。進一步減少政府定價項目，凡是能通過市場競爭形成價格的，要堅決交給市場。暫不具備放開條件的，要探索建立更加符合市場導向、更好反映供求關系的價格機制。對居民生活用電、用氣、用水等，區(qū)分基本和非基本需求，不斷完善兼顧人民群眾基本生活和資源要素節(jié)約利用的階梯價格制度。價格改革要注意全面評估改革對資源配置、物價水平、人民生活、生態(tài)環(huán)境的影響，處理好推進改革與防通脹、保民生、改善環(huán)境之間的關系。
四、深化國有企業(yè)、科技體制等改革
深化國有企業(yè)改革，深入研究和準確定位國有企業(yè)的功能性質(zhì)，區(qū)分提供公益性產(chǎn)品或服務、自然壟斷環(huán)節(jié)、一般競爭性行業(yè)等類型，完善國有企業(yè)分類考核辦法，推動國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，增強國有經(jīng)濟的市場活力和國際競爭力。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，推進國有資本投資運營公司試點。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和技術經(jīng)濟規(guī)律，有序推進電信、電力、石油、天然氣等行業(yè)改革。
加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。推進國有企業(yè)股權多元化改革，建立政府和社會資本合作機制。除少數(shù)涉及國家安全的企業(yè)和投資運營公司可采用國有獨資形式外，其他行業(yè)和領域國有資本以控股或參股形式參與經(jīng)營。加快清理限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，推動非國有資本參與中央企業(yè)投資和進入特許經(jīng)營領域。放開包括自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務在內(nèi)的所有競爭性領域，為民間資本提供大顯身手的舞臺。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟要依法合規(guī)、規(guī)范運作，有效防止國有資產(chǎn)流失。
加快科技體制改革要突出以創(chuàng)新支撐和推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，促進產(chǎn)業(yè)由價值鏈低端向中高端躍升。強化企業(yè)在技術創(chuàng)新中的主體地位，鼓勵企業(yè)設立研發(fā)機構，牽頭構建產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟。加大中小企業(yè)發(fā)展專項資金對科技創(chuàng)新的支持力度。充分發(fā)揮市場對科技創(chuàng)新的導向作用，健全促進科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的體制機制。
發(fā)揮市場機制對產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的決定性作用。抓緊清理各類優(yōu)惠政策，強化環(huán)保、安全、能耗、用地等標準，通過市場競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進落后、過剩產(chǎn)能退出，推動企業(yè)加強管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。完善設備加速折舊等政策，促進企業(yè)技術改造。建設創(chuàng)新平臺，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
提高服務業(yè)發(fā)展水平，讓人民群眾像選擇商品一樣有更多的服務可選擇。依靠改革推動和開放倒逼機制，加快健康服務業(yè)、養(yǎng)老服務業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意和設計服務、現(xiàn)代物流、電子商務、信息消費、物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)等服務業(yè)發(fā)展。
五、深化戶籍、土地等體制改革
推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。緊緊圍繞解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，推進戶籍制度改革和基本公共服務體系建設。研究提出城市規(guī)模標準。根據(jù)各類城鎮(zhèn)的綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑢嵭胁顒e化落戶政策，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，從各地實際出發(fā)明確基本公共服務覆蓋城鎮(zhèn)全部常住人口的時間表。
農(nóng)村土地制度改革試點要按照集體所有權不能變、耕地紅線不能動、農(nóng)民利益不能損的原則，慎重穩(wěn)妥地推進。在授權范圍內(nèi)有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地、農(nóng)村宅基地、征地制度等改革試點。探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，引導承包地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，賦予承包地經(jīng)營權抵押、擔保權能，擴大農(nóng)村承包土地確權登記范圍。
加強城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新和機制建設。落實國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等“多規(guī)合一”，開展市縣空間規(guī)劃改革試點，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制和多元化可持續(xù)的投融資機制、創(chuàng)新行政管理體制和降低行政成本的設市設區(qū)模式等，開展國家新型城鎮(zhèn)化試點和中小城市綜合改革試點。
六、以開放促進改革
通過深化改革構建開放型經(jīng)濟新體制，通過擴大開放倒逼國內(nèi)深層次改革和體制機制創(chuàng)新。以改革開放的相互促進，推動要素有序流動、資源高效配置、市場深度融合、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造符合國際投資貿(mào)易規(guī)則、內(nèi)外資企業(yè)公平競爭的營商環(huán)境，加快培育國際競爭新優(yōu)勢。
堅持利用外資與調(diào)整經(jīng)濟結構和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式相結合。注重引進先進技術、管理經(jīng)驗和高素質(zhì)人才，發(fā)揮利用外資的技術溢出效應和綜合帶動效應。建立統(tǒng)一、公平、透明的投資準入體制，將逐案審批和產(chǎn)業(yè)指導目錄式的外資管理方式，逐步改革為準入前國民待遇加負面清單管理模式。放寬教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)市場準入。
建立健全對外投資貿(mào)易便利化體制。推進對外投資管理方式改革，實行以備案為主、核準為輔的管理方式，縮小核準范圍，確立企業(yè)和個人對外投資主體地位。健全金融、法律、中介、領事等服務，引導有實力的企業(yè)到海外整合和延伸產(chǎn)業(yè)鏈，支持企業(yè)打造自主品牌和國際營銷網(wǎng)絡，提高其在全球范圍內(nèi)配置資源要素的能力。加大部門間管理協(xié)同力度，加快通關便利化改革，培育出口貿(mào)易新優(yōu)勢。統(tǒng)籌多雙邊和區(qū)域開放合作，加快內(nèi)陸沿邊開放，積極推動自貿(mào)區(qū)建設。
七、推進關系民生改善的各項體制改革
以保基本、兜底線、促公平為核心，深化教育、文化、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會保障、住房保障等領域改革，構建基本民生保障服務體系。以農(nóng)村為重點，以農(nóng)村社區(qū)建設試點工作為重要抓手，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基層公共資源共建共享和基本公共服務設施建設，建立健全農(nóng)村公共服務運行維護機制。以提高質(zhì)量、促進公平、增強活力為目標，以資源配置方式、人才培養(yǎng)模式和管理體制為重點，深化教育綜合改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源配置，促進義務教育均衡發(fā)展。增加貧困地區(qū)農(nóng)村學生上重點高校比例，推動優(yōu)質(zhì)教育資源更多惠及農(nóng)村、邊遠、貧困、民族地區(qū)。圍繞保基本、強基層、建機制，推動醫(yī)改向縱深發(fā)展，不斷健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務。按照增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性的要求，完善社會保障制度。以全體人民住有所居為目標，完善住房保障機制，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。深化文化體制改革，完善文化經(jīng)濟政策，推進基本公共文化服務標準化、均等化。健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監(jiān)管體制，建立從生產(chǎn)加工到流通消費的全過程監(jiān)管機制、社會共治制度和可追溯體系。
完善社會救助制度體系，兜住特殊困難群眾的生活底線。加快構建與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、與其他保障制度相銜接的社會救助制度，使救助體系科學化、規(guī)范化、法制化。全面實施臨時救助制度，保障遭遇臨時性、突發(fā)性困難家庭的基本生活，讓突遇不測者得周急之助，因病因災者去生存之虞，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者無后顧之憂。
推進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、收入分配、社會治理等制度改革，促進起點公平、機會均等和社會穩(wěn)定。優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，統(tǒng)籌做好高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)困難人員等就業(yè)工作。深化收入分配制度改革，努力縮小收入差距，增加低收入者收入，擴大中等收入者比重，使城鄉(xiāng)居民收入與經(jīng)濟同步增長。協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟改革和社會改革，創(chuàng)新社會管理體制。通過市場引導、政府購買服務等方式，支持社會組織發(fā)展，激發(fā)社會組織活力。健全基層民主法治制度，發(fā)揮多元主體共同治理作用，促進人民安居樂業(yè)。
八、加快生態(tài)文明制度建設
堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的基本方針，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。加大主體功能區(qū)制度實施力度，研究制定國家主體功能區(qū)制度的綜合政策體系。嚴格生態(tài)空間保護制度，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，加大對自然價值較高的國土空間的保護力度，改變自然資源的粗放利用狀態(tài)。推動建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補償機制，促進形成綜合補償與分類補償相結合，轉(zhuǎn)移支付、橫向補償和市場交易互為補充的生態(tài)補償制度。完善資源有償使用、環(huán)境損害賠償、環(huán)境污染責任保險等制度，制定實施生態(tài)文明建設目標體系，健全評價考核、行為獎懲、責任追究等機制，加強資源環(huán)境領域法制建設，為生態(tài)文明建設提供制度保障。
堅持鐵腕治污、鐵規(guī)治污。深入實施大氣污染防治行動計劃，加大環(huán)境信息公開力度，以霧霾頻發(fā)的特大城市和區(qū)域為重點，以細顆粒物和可吸入顆粒物治理為突破口，抓住產(chǎn)業(yè)結構、能源效率、尾氣排放和揚塵管控等關鍵環(huán)節(jié)，健全政府、企業(yè)、公眾共同參與的治污新機制。推進環(huán)境污染第三方治理。繼續(xù)開展排污權有償使用和交易試點。
推動工業(yè)、建筑、交通運輸、公共機構等重點領域和重點單位節(jié)能減排，加快制定和完善配套政策措施。研究全國碳排放總量控制和分解落實機制，研究制定全國碳排放權交易管理辦法。推動能源生產(chǎn)和消費方式變革，控制能源消費總量，建立健全碳強度下降和節(jié)能目標責任制及評價考核體系。出臺更為嚴格的節(jié)水管理辦法和相關標準。
九、確保責任落實和任務完成
注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，強化改革的組織領導和工作責任。各地區(qū)、各部門要按照黨中央、國務院的統(tǒng)一部署，健全改革機構，加強改革力量，完善推進機制。各項任務的牽頭部門要對任務落實負總責，立足全局制定改革方案，擴大征求意見的參與面，切實防止“部門化”傾向。參加部門要各司其職，密切配合。對牽頭或參加的改革任務，各部門要明確到具體責任領導、責任單位和責任人，以抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，落實改革任務。
提高改革決策的科學化、民主化水平。堅持以人為本，從人民利益出發(fā)謀劃和推進改革。制定改革方案，要進行認真細致的調(diào)查研究，集中民智、體現(xiàn)民意。充分發(fā)揮專家學者、智庫的決策咨詢作用，重視發(fā)揮各類改革試點、試驗的示范帶動作用。堅持改革創(chuàng)新和依法行政的辯證統(tǒng)一，協(xié)調(diào)推進體制改革和法制建設。
堅持分類有序推進改革。對已有共識、基礎條件較好的改革事項，要加快推進實施。對方向已經(jīng)明確、但實施條件尚不成熟的改革事項，要抓緊研究制定方案，適時啟動。對利益關系復雜、意見分歧較大的改革事項，要選擇部分地區(qū)、部分行業(yè)開展試點。對需要較長時間完成的改革任務，要統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進、常抓不懈。
加強改革宣傳和輿論引導。對擬出臺的重大改革方案或政策，要通過專題宣傳、專家解讀等多種方式，進行充分解讀、釋疑解惑，正確引導社會預期，消除模糊認識和片面理解，避免不必要的炒作，最大程度凝聚各方共識。要及時發(fā)布改革信息、解答改革難題、宣傳改革經(jīng)驗、回應社會關切，為改革創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。
加強績效考核和督促檢查。充分發(fā)揮經(jīng)濟體制改革工作協(xié)調(diào)機制的作用，加強改革工作的績效考核，搞好重點任務的督查督辦。對已經(jīng)出臺的改革方案，要加強跟蹤落實，善于發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時糾正偏差、完善政策。重大情況和重要問題及時報告國務院。
2014年4月30日
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